A liberalização da electricidade e as energias renováveis na União Europeia e em Portugal

Claudia Dias Soares

Extracto de artigo publicado na
Revista de Direito Público da Economia, N. 10, Abril 2005

(…)
Com a liberalização do sector eléctrico a tendência para a redução do preço real da energia deve-se manter. Este aspecto tem contribuído para o padrão evolutivo ambientalmente negativo do consumo energético. Um tal problema pode ser atenuado ou corrigido através de uma intervenção reguladora do Estado. A Comunidade Europeia, tendo em conta tanto o interesse de construção do mercado comum como de protecção do ambiente, tem promovido através de diversos instrumentos de ‘governância’ (governance) um enquadramento que visa tornar os sujeitos privados agentes activos da satisfação dos interesses públicos. As vias utilizadas têm sido basicamente a correcção dos preços e o estímulo ao desenvolvimento tecnológico.

Pode servir esta estratégia um imposto sobre a energia, sobre o próprio consumo ou sobre as emissões de substâncias poluentes geradas a partir desse consumo, como se observa em diversos países. Mas Portugal tem defendido a não tributação do consumo energético[1], por temer o impacto que o aumento do preço da energia pode ter quer sobre a competitividade da energeticamente ineficiente indústria nacional quer sobre a qualidade de vida dos cidadãos, encontrando-se já entre os países membros da União Europeia onde o consumidor privado mais paga pela electricidade, tendo em conta o poder de compra das famílias. Estes receios mostram-se fundados tendo em conta os baixos níveis de rendimento per capita nacionais e o impacto regressivo da tributação energética. Note-se que, no domínio energético, é especialmente relevante a afirmação de que algumas intervenções do Estado podem ajudar o governo a atingir objectivos de política social mas simultaneamente contrariar outras metas políticas a que o mesmo se tenha proposto, como seja, v.g., a promoção do aumento do uso de energia renovável. Ao atribuir preponderância aos objectivos sociais, o Estado pode levar a cabo uma política de financiamento das energias mais utilizadas (i.e., as tradicionais) ou influenciar de outra forma a combinação energética adoptada pela indústria (tanto a indústria transformadora como a indústria produtora de energia) em termos que impedem a correcta consideração de todos os custos e benefícios inerentes às diversas opções. A adopção da Directiva n. 2003/96/CE obrigou, no entanto, o país a avançar no sentido da introdução de motivações ambientais em sede da tributação energética.

Portugal apresenta, ainda, uma fragilidade institucional que coarcta a capacidade de resposta eficaz do governo aos problemas que estão em causa, i.e., a necessidade de desligar o crescimento económico do consumo energético. Entre os aspectos mais relevantes neste diagnóstico refiram-se as ‘condições estruturais básicas’ (Weidner e Jänicke, 2002) que determinaram fortemente o grau de competência tecnológica e institucional para a resolução dos problemas ambientais associados à produção e ao consumo energético apresentado pelo país. Ou seja, percebe-se que o desenvolvimento da política energética foi, em grande parte, consequência de uma abordagem fortemente centrada na protecção da competitividade nacional de uma indústria monodependente de combustíveis fósseis, nas preocupações sociais que o impacto regressivo da tributação energética pode desencadear e na capacidade recaudatória de um sistema fiscal essencialmente assente na tributação indirecta.

Mas, para além destes aspectos, um outro factor parece ter influenciado o desenvolvimento de fontes de energia renovável em Portugal. Este desenvolvimento parece ter sido negligenciado[2] também em consequência dos elementos específicos ‘actores’ e ‘estratégia’ observados no caso nacional. Porquanto, a debilidade da abordagem sustentável do sector energético explica-se em parte pela falta de grupos de interesse que actuem nestes domínios, em contraste com o que se observa, v.g., em Espanha[3]. A criação de um regime de incentivos económicos para o desenvolvimento de novas fontes de energia pode contribuir para a criação do interesse que, em alguns casos, tem estado ausente e, noutros, tem sido incapaz de se sobrepor aos interesses dos grupos económicos associados à exploração de fontes de energia tradicional.

Atendendo aos referidos obstáculos e fragilidades institucionais, tem-se então procurado dar resposta à necessidade de se actuar a este nível através de outro tipo de medidas como as que são descritas ao longo deste trabalho. Como já se referiu, carece de particular atenção a vantagem comparativa das energias tradicionais, que ainda não foi contrariada pelos incentivos atribuídos à exploração de energias renováveis de forma a inverter o padrão evolutivo do consumo. Haverá que intervir de modo a, por um lado, explorar as boas condições naturais disponíveis, em especial para o aproveitamento de energia solar, e, por outro, contornar os obstáculos que representam o nível reduzido e a estabilidade do preço da energia fóssil e o baixo rendimento das famílias para investir em energias limpas.

Tanto pelo contexto político-legal que se tem vindo a construir a nível comunitário para o mercado energético, como pelas exigências que as várias indústrias que compõem este mercado colocam a uma intervenção pública que se queira eficaz e eficiente, parece importante que na política de incentivos prosseguida se atenda a alguns cuidados. Por um lado, o regulador deve estar atento à necessidade de promover um mercado concorrencial para a energia, sem limitação dos preços que impeça o mercado de reflectir a escassez dos recursos (como ainda acontece, em Portugal, nos casos do diesel rodoviário e da gasolina sem chumbo) e com um mais completo reflexo do custo de oportunidade no preço da energia, nomeadamente, mediante a interiorização das exterioridades sempre que tal se mostre possível e o afastamento de situações de subsidiação cruzada. Por outro lado, requer-se uma particular atenção na escolha dos instrumentos de intervenção pública, nomeadamente por via fiscal, de modo a que a inovação tecnológica não seja perturbada. Com a liberalização do mercado energético, a capacidade de intervenção reguladora do Estado é condicionada quer pelo quadro legal em vigor quer pelas regras económicas de funcionamento do próprio mercado. No entanto, esta liberalização pode também potenciar a eficácia da intervenção pública por duas vias. Tal pode acontecer, por um lado, mediante a harmonização do funcionamento do mercado comunitário, sendo atenuados alguns dos inconvenientes que emergem da concorrência estabelecida entre espaços sujeitos a poderes de soberania diversos, e, por outro, através da exploração de economias de escala e de experiência que contribuam para atenuar a desigualdade que hoje se observa nos termos da concorrência entre novas energias e energias tradicionais.

[1] Veja-se a reacção do governo português à proposta de Directiva comunitária para a adopção de um imposto sobre a energia (17.03.1997).
[2] Em 1996, a energia renovável provinda de outras fontes que não as mini-hídricas representava 6.1 por cento do TPES, quando em 1990 esse valor correspondia a 7.1 por cento. AGÊNCIA INTERNACIONAL DE ENERGIA, 1998, Renewable Energy Policy in IEA Countries, Vol. II: Country Reports, Paris, p. 183.
[3] DESSAI e MICHAELOWA, 2000, Burden sharing and cohesion countries in European climate policy: The Portuguese example, HWWA Discussion Paper N. 89, p. 21. A influência dos vários elementos referidos no uso que em Portugal se fez ao longo das décadas de oitenta e noventa do século XX de instrumentos fiscais em sede de política energética com implicações ambientais é analisada em CLAUDIA DIAS SOARES, 2004, The use of tax instruments to deal with air pollution in Portugal. Ecological modernisation and the use of NEPIs, RevCEDOUA, Ano VI, N. 11, pp. 45-58.